Il dibattito estremamente complesso e, al tempo stesso controverso, a cui stiamo assistendo da qualche tempo, sull’adesione dell’Ucraina all’UE, ci porta a fare alcune considerazioni sullo strumento dell’allargamento dell’Unione Europea, scevre da qualsiasi giudizio politico o strategico.

Intanto, vediamo come funziona l’accesso all’UE e quali sono i requisiti e le regole per l’adesione.

Innanzitutto, la procedura di adesione non è automatica, poiché dipende dall’adeguata preparazione del paese candidato e dalla capacità dell’UE di integrare il nuovo membro ed è un processo rigoroso, basato sul merito e regolato dai trattati – Art. 49 del Trattato sull’Unione Europea (TUE).

Le fasi principali della procedura sono tre:

• la candidatura ufficiale,
• i negoziati di adesione,
• la ratifica finale,

e richiedono l’unanimità dei paesi membri e il rispetto dei valori democratici, economici e giuridici europei (c.d. criteri di Copenaghen).

In sintesi, le fasi della procedura iniziano con:

1. Domanda di adesione: secondo l’articolo 49 del Trattato sull’Unione Europea, qualsiasi Stato europeo che rispetti i valori dell’UE (democrazia, uguaglianza, stato di diritto, diritti umani) può presentare domanda al Consiglio dell’UE.
2. Status di paese candidato: il Consiglio, previa consultazione della Commissione europea e approvazione del Parlamento europeo, decide all’unanimità se concedere lo status di paese candidato.

I criteri di Copenaghen (1993/1995) fissano le condizioni affinché un paese possa ottenere lo status di candidato, ovvero: istituzioni democratiche stabili, rispetto dei diritti umani e delle minoranze (criterio politico), economia di mercato funzionante e capacità di far fronte alla concorrenza nel mercato interno (criterio economico), capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione, cioè adottare l’acquis comunitario, inclusa l’accettazione degli obiettivi dell’Unione (criterio giuridico).

3. Negoziati di adesione: i paesi che partecipano al processo di adesione devono attuare riforme per allinearsi alle normative e agli standard dell’UE, noti anche come acquis.

Tecnicamente, l’allineamento riguarda 33 capitoli, oggi raggruppati in sei cluster: “Fondamentali”, “Mercato Interno”, “Competitività e Crescita Inclusiva”, “Agenda Verde e Connettività Sostenibile”, “Risorse, Agricoltura e Coesione”, “Relazioni Esterne”.

Prima di poter svolgere i negoziati, la Commissione deve completare uno screening dei capitoli dell’acquis per determinare in che misura il paese sia preparato all’adesione all’UE e presentare i risultati di questo processo agli Stati membri, sotto forma di relazioni di screening, nelle quali può raccomandare di avviare negoziati nei settori politici pertinenti.

Una volta raggiunto l’accordo degli Stati membri, possono essere aperti i capitoli negoziali relativi ai sei gruppi tematici di cui sopra.

4. Adesione finale e Ratifica: una volta chiusi i negoziati, viene elaborato il “trattato di adesione”, che deve essere approvato dalla Commissione europea, dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo all’unanimità, per poi essere firmato e ratificato da tutti gli Stati membri e dal paese candidato, secondo le rispettive procedure costituzionali. Il paese candidato aderisce ufficialmente all’UE alla data indicata nel trattato di adesione.

Il processo completo richiede generalmente almeno un decennio, come dimostrano i casi di Romania e Bulgaria (12 anni) o Croazia (10 anni).

In ogni caso, l’iter esposto sopra è quello seguito da tutti i 28 paesi (oggi 27 con l’uscita del Regno Unito), fino al 2013, con l’ultima adesione all’UE da parte della Croazia – settimo allargamento -, mentre, oggi, lo scenario che si prospetta per l’adesione è leggermente diverso, tant’è che si parla di modello di “adesione graduale” all’UE.

Analogamente, notiamo che, l’acceso dibattito sulla possibile “adesione accelerata” dell’Ucraina all’UE, chiama in causa i Balcani Occidentali, ad oggi paesi candidati, che seguono un processo di allargamento particolare, denominato “processo di stabilizzazione e associazione” [1](PSA).

L’obiettivo del PSA è quello di stabilizzare i partner dei Balcani Occidentali sul piano politico ed economico, attraverso l’assistenza finanziaria, un facile accesso ai mercati dell’UE e la cooperazione tra i paesi della regione. A questo fine la Commissione ha adottato nel 2023 un “piano di crescita” ad hoc, per preparare questi partner all’adesione, attraverso riforme economiche e investimenti, anticipando alcuni dei suoi benefici, prima della piena integrazione nell’Unione.

A fronte di questa situazione “privilegiata” sta di fatto, però, che questi paesi, pur avendo iniziato i negoziati di adesione diversi anni or sono (es. Montenegro 2012[2] e Serbia 2014), tuttavia, a distanza di vent’anni, non hanno ancora aderito all’Unione Europea. Oltretutto, la situazione di stallo negoziale non solo evidenzia alcune criticità, ma è problematica anche per l’adesione dell’Ucraina alla UE.

Ora, questo scenario di grande incertezza induce inevitabilmente ad un pensiero critico: si ha la sensazione che il processo di integrazione non sia più percepito come l’unica via possibile verso lo sviluppo e la stabilità, ma come una scelta condizionata da valutazioni geopolitiche, in continua evoluzione.

Se questo è vero, c’è anche da dire che, in alcuni Paesi candidati, vi è una insufficiente volontà politica interna ad adottare le riforme necessarie, così come risulta dalla “Relazione speciale della Corte dei conti europea sul sostegno dell’UE allo Stato di diritto dei Balcani occidentali” (01/2022)[3]. Il caso più emblematico è quello della Serbia, dove la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, il completamento del processo di riforma costituzionale del settore giudiziario, le persistenti tensioni con il Kosovo, etc. ostacolano un reale avanzamento dei capitoli negoziali, o della Bosnia-Erzegovina, indebolita dalle tensioni interne e dai rapporti con la Russia, che sollevano non pochi ostacoli, oppure della Macedonia del Nord per i suoi rapporti travagliati con la Grecia.

Per non parlare poi della Turchia, che meriterebbe un’analisi a parte; candidata ufficiale dal 1999 e con negoziati avviati nel 2005, ha visto il suo percorso verso l’adesione sostanzialmente congelarsi negli ultimi anni e sembra destinata a rimanere in un limbo indefinito, permanendo alcuni problemi strutturali che ne ostacolano l’adesione.

Allo stesso tempo, a questo scenario interno ad ogni paese candidato, si aggiunge un contesto europeo mutato rispetto al passato, in mancanza, molto spesso, di una visione strategica comune tra i 27 Stati membri.

Questo per dire che il futuro dei suddetti paesi dipenderà tanto dalla volontà riformatrice dei singoli Stati, quanto dalla capacità dell’Unione europea di ritrovare coerenza, credibilità e visione strategica nel suo ruolo di attore globale.

Ritornando, invece, all’Ucraina, qual è il percorso che ha seguito per poter aderire all’UE?

Come riportato sul sito della Commissione Europea[4]:

– a fine di febbraio 2022 l’Ucraina ha presentato domanda di adesione all’UE, pochi giorni dopo l’aggressione della Russia contro il paese;

– nel giugno 2022 la Commissione ha presentato il suo parere sulla domanda di adesione e lo stesso mese tutti gli Stati membri dell’UE hanno concesso all’Ucraina lo status di paese candidato all’adesione all’UE;

– nel dicembre 2023 i leader dell’UE hanno concordato di avviare negoziati di adesione con l’Ucraina, che hanno avuto formalmente inizio nel giugno 2024;

– a settembre 2025 l’Ucraina ha completato il processo di screening dei capitoli di negoziato con la Commissione europea.

Arrivati a questo punto, manca la parte finale del processo, ovvero, la chiusura dei negoziati, il trattato di adesione e ratifica da parte di tutti gli stati membri.

Fonte: Unione Europea

A questo proposito, pur riconoscendo che il paese ha compiuto progressi su diversi aspetti importanti, dimostrando una notevole capacità di realizzare le riforme richieste dall’UE, è indubbio che tutto ciò sia avvenuto in un lasso di tempo relativamente breve, lì dove altri paesi hanno impiegato anni, e soprattutto con la guerra in corso.

Per altro verso, tralasciando ciò che è avvenuto in Ucraina nel 2004, con la Rivoluzione Arancione e nel 2014 con la firma dell’Associazione UE-Ucraina, entrata in vigore nel 2017, che includeva un’Area di Libero Scambio e la successiva adesione al Programma per il Mercato Unico, nonostante ciò, fino al 2022, l’adesione restava più una prospettiva lontana che un obiettivo concreto.

Oggi, invece, al di là di qualsiasi dibattito politico, cercando di essere il più realisti possibile, quali scenari si prospettano per l’adesione dell’Ucraina all’UE?

Intanto, la Commissione Europea ha proposto il “reverse enlargement” o “adesione all’inverso” all’UE, che prevede che l’Ucraina diventi un membro formale dell’UE, ma senza accedere alla maggior parte dei benefici associati, come il diritto di voto, la Politica agricola comune (Pac) e i fondi di coesione; benefici che verrebbero acquisiti gradualmente nel tempo, a seconda dei progressi compiuti. In sostanza, con questa formula, la traiettoria dell’adesione verrebbe capovolta.

Dal canto loro, però, i Paesi dell’Unione europea hanno respinto, in larga misura, l’idea di concedere all’Ucraina la suddetta “adesione all’inverso”, temendo che la riforma possa minare la credibilità del processo di adesione.

Kiev, invece, sta spingendo per un percorso accelerato verso l’Unione europea, con una data certa per l’adesione, con il 2027 come obiettivo; ma guerra, riforme e veti degli Stati membri, sembrano essere ostacoli insormontabili.

Infatti, Ursula von der Leyen, durante la sua visita a Kiev in occasione del quarto anniversario dall’inizio dell’invasione russa, ha mantenuto un tono prudente, ribadendo che l’adesione non può essere legata a scadenze predeterminate.

Allo stesso tempo, secondo l’Alta Rappresentante dell’UE Kaja Kallas, il modello di allargamento richiede tempo, stabilità e riforme graduali e pertanto “non si può fissare una scadenza, perché l’adesione arriva solo dopo riforme complete”.

Nonostante altre proposte siano state avanzate durante le lente trattative di pace (?) tra Kiev e Mosca, come quella di “un’adesione limitata” o di “membership light”, secondo la Commissaria europea per l’allargamento Marta Kos, “il nostro modello di allargamento richiede tempo, stabilità e riforme graduali”, pertanto eventuali possibili modelli di adesione graduale, dovrebbero comunque partire dal principio per cui” la piena adesione arriva solo dopo riforme complete”.

In buona sostanza, questo significa che l’UE non è disposta a rinunciare ai suoi principi; pur ammettendo un’accelerazione delle procedure e un supporto aggiuntivo, non transige però su condizioni speciali che ne annullino i requisiti.

In aggiunta a quanto detto sopra, al di là degli aspetti tecnici legati alle riforme, non si può non considerare anche le implicazioni economiche, ovvero: quanto costa, oggi, all’Europa sostenere l’Ucraina e quanto costerà la sua adesione all’UE?

Complessivamente, il sostegno dell’UE all’Ucraina, dall’inizio della guerra di aggressione russa, ammonta a 200,6 miliardi di euro, come riportato dalla Commissione Europea[5], con enormi disparità tra i singoli stati membri, come dimostrano i dati dell’”Ukraine Support Tracker” curato dal Kiel Institute (v. figura sottostante).

Allo stesso tempo, l’adesione dell’Ucraina all’UE ha sollevato una serie di interrogativi sulle implicazioni finanziarie di questa decisione. Secondo uno studio del think tank Bruegel, i costi netti dell’ingresso dell’Ucraina nell’UE, per gli attuali membri, potrebbero ammontare a 136 miliardi di euro, nel periodo dal 2021 al 2027; una cifra che rappresenta lo 0,13% del PIL dell’UE. Tuttavia, questi costi, che escludono quelli di ricostruzione,[6] devono essere valutati alla luce dei potenziali benefici e di altre incognite legate all’adesione.

In concreto, in base alle regole e alla struttura del bilancio 2021-2027, l’Ucraina avrebbe accesso a finanziamenti significativi, attraverso programmi come la politica agricola comune e la politica di coesione; in particolare:

– 32 miliardi di euro per la Politica di Coesione,

– 85 miliardi di euro per la Politica Agricola Comune,

– 7 miliardi di euro da altri programmi dell’UE

Mentre, sempre secondo le proiezioni, Bruegel stima che gli attuali membri riceverebbero 24 miliardi di euro in meno in finanziamenti per la coesione, rispetto alla situazione attuale, per effetto della riduzione del Reddito Nazionale lordo pro-capite dell’UE, un indicatore chiave per l’allocazione dei fondi. Un fattore, quest’ultimo, spesso sottovalutato ma di non poco conto.

Dunque, per concludere, alla luce di quanto esposto sopra, che prospettive ha realmente Kiev di entrare a breve nell’UE?

Intanto, non dimentichiamo che, finché la guerra continua l’adesione non è possibile, per diversi motivi: di sicurezza, economici e giuridici. Ma soprattutto, gli Stati membri non sono pronti a garantire la sovranità di un Paese in guerra.

Aiuti finanziari e militari sono una cosa, un’adesione “accelerata”, tutt’altro, in quanto essa contraddice la logica naturale dell’allargamento dell’UE che presuppone gradualità, trattandosi di un processo che richiede tempo e che non può essere realizzato in tempi brevi.

Ciò detto, sembra proprio che la strada da percorrere per la “piena adesione” dell’Ucraina all’UE sia ancora lunga. (m.d.f.)

[1] I partner attualmente coinvolti in questo processo sono: Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Montenegro, Macedonia del Nord e Serbia.

[2] Mentre scriviamo questo articolo il Coreper – Comitato dei rappresentanti dei governi dei 27 stati membri – ha deciso la stesura del trattato di adesione del Montenegro, che prelude all’adesione del paese all’UE nel 2028 – Rassegna stampa EEAS del 24.04.2026

[3] https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/eu-support-to-the-rule-of-law-in-Western-Balkans-01-2022/it/

[4] https://commission.europa.eu/topics/eu-solidarity-ukraine/ukraines-path-towards-eu-accession_it

[5] https://commission.europa.eu/topics/eu-solidarity-ukraine/eu-assistance-ukraine_en

[6] La Banca Mondiale stima i costi di ricostruzione in almeno 450 miliardi di euro nel prossimo decennio.